[19]张智辉、邓思清：论我国刑事强制性措施制度的改革与完善，载《法商研究》2006年第1期。

因为监察机关办理监察案件，需要对监察对象行为是否违法、违纪(违纪是广义的违法)进行审查。同时它又非完全是现实中的客观，而只是法律上的客观，因为任何确凿证据都不可能完全重现已经成为过去时的事实，更不要说任何确凿证据的确凿度并非是完全相同的，不同的案件对证据的确凿度有不同的要求。

这五句话含三层意思，层层递进，构成一个具有整体性、且逻辑关系严密的目标体系。在监督检查过程中，发现公职人员在依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守方面存在问题，有违纪违法情事，自然要对之进行惩戒，但同时也要对之进行教育，使之自觉纠正违纪违法行为，并且今后不再违反。依法办案，不偏私，即要求严格遵守法律规定。不能腐和不想腐主要解决治本的问题。[5]比较监察体制改革以前的原行政监察体制，监察部直接隶属于国务院，县级以上地方行政监察机关隶属于各级政府。

留置时间不得超过3个月，特殊情况延长不得超过3个月。其四，监察机关实行对公职人员监察全覆盖，监察对象包括党和国家机关、民主党派、国有企事业组织、基层群众性自治组织中从事公共管理的六类公职人员。[1]中华人民共和国成立以来，在法律和党的文件中，国家机关公职人员的纪律处分，分为行政纪律处分和党纪处分两种，两者分开适用，并不是同一个概念，所以，政纪处分并不是行政纪律处分和党纪处分的统称。

该条例亦未明确此种处分是否属于行政处分。但是，《监察法》规定政务处分后，所有公职人员均适用政务处分，而政务处分的种类与《公务员法》的规定相同，因此，存在如何与公办事业单位和国有企业的公职人员纪律处分衔接的问题。[6]有学者认为，党纪严于国法的理论依据在于入党带来的权利让渡与义务加持，因为党规党纪是一种义务本位的强规范性模式。但是在国有企业、法律法规授权的组织等行使公权力的人员，并不属于行政纪律处分的对象，如果这些行使公权力的人员不是党员，其违法违纪行为就会既不受党纪处分又不受行政纪律处分。

这一规定与《公务员法》的行政机关公务员处分条例的规定的处分种类完全相同。(四)政务处分是对公职人员职务违法行为的处分 监察体制改革之前，国家行政机关工作人员违反行政纪律的行为逐步纳入法律规定的范围，国家行政机关工作人员的行为规则已经外部化为法律的规定。

在政务处分和党纪处分的关系上，必须进行党的纪律审查和纪律处分，贯彻党纪严于法律，党的纪律处分优先适用的原则。[11]马怀德、张瑜：《为纪律处分条例修订支招》，载《廉政瞭望》2015年第7期。行政机关的公务员与人民法院的法官、人民检察院检察官的工作纪律准则即存在较大差异。2012年事业单位工作人员处分暂行规定将事业单位工作人员纪律处分规范化，规定事业单位工作人员的违法违纪行为，应当追究纪律责任的，依照该规定予以处分。

由于行政纪律规则法律化，国家公职人员违纪就是违法，所以，《监察法》不再使用违法违纪的概念而使用职务违法和职务犯罪的概念，政务处分已经不是原来行政纪律处分的简单重复，而是监察机关依法追究公职人员违法责任的法定方式。行政机关公务员处分条例专章规定了公务员的违法违纪情形，共计15个条文，对违纪处分的情形和适用作出了详细规定，是对《公务员法》有关惩戒处分的具体化。第二种情形为事业单位工作人员行政纪律处分，事业单位工作人员处分暂行规定将处分种类设定为四种：警告。国家机关公职人员的行政处分在适用的法律法规、主体、对象和种类方面较为分散，纪律处分不能覆盖所有公职人员，政务处分的设置不仅实现党的纪律处分与行政纪律处分的衔接，而且覆盖所有公职人员。

政务处分适用于职务违法行为，监察机关有权对公职人员的职务违法行为依法调查与处置，《监察法》将职务违法行为按照情节划分为轻微、严重和犯罪三种，并且根据情节轻重决定处置方式的适用。这些法律已经将行政纪律规则上升为法律规则，它与《监察法》上的职务违法行为大致相同。

(一)政务处分的依据与《公务员法》等法律法规有关纪律处分的依据衔接 在《监察法》颁布实施之前，通过修改党章和制定党内法规，使党内法规与法律之间实现了衔接，初步处理好党内法规与法律之间的关系。第四种是人民法院和人民检察院的工作人员适用法官法和检察官法有关纪律处分的规定。

监察对象对复审决定仍不服的，可以在收到复审决定之日起一个月内，向上一级监察机关申请复核，复核机关应当在两个月内作出复核决定。《公务员法》第53条规定16种违法违纪行为，其内容涵盖了所有与执行职务相关的行为。因此，从《监察法》对政务处分适用的法律法规、种类以及救济途径的规定来看，并没有改变国家机关内部纪律处分的性质。纪检和监察合署机制的建构，使党内监督与国家监察之间贯通，形成党内监督和国家机关监督之间的合力。不由监察机关直接作出处分决定的，应当由监察机关作出处分意见和建议，由法定的国家机关及其部门，或者由国有企业和公办事业单位及其上级主管部门根据监察机关的意见作出政务处分决定，并通知被处分的公职人员本人。基层群众性自治组织中从事管理的人员。

党员的违法行为构成违纪的，并不一定都构成犯罪。[3]秦前红、底高扬：《从机关思维到程序思维：国家监察体制改革的方法论探索》，载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2017年第3期。

再次，党纪处分和行政纪律处分并不覆盖所有公职人员。《监察法》第11条首先采取概括方式对监察机关的监督权作出规定：监察机关监督公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况，显然，公职人员违反这四类行为准则，必须承担法律责任。

因为国有企业领导人员的廉洁从业若干规定仅仅规定国有企业的领导人员，并不包括所有的公职人员，不符合《监察法》监察全覆盖的原则和精神，应当废止。并且在一定程度上体现改革在宪法层面的共识，形成内在反映现代宪法价值的有机的、系统的、协调的制度体系。

行政机关公务员处分条例将公务员的违法违纪行为分为违反政治纪律、组织纪律、工作纪律、廉政纪律、财经纪律、执行法律等，行政《监察法》将公务员以及行政机关任命的人员违反行政纪律的行为作为应当予以处分的行为，并且规定了行政纪律处分适用的条件和程序。第一，《行政诉讼法》第13条规定的是行政机关对行政机关工作人员的奖惩决定，它表明，凡符合行政机关对行政机关工作人员奖惩决定的行为均不属于司法审查的范围。(三)政务处分实现纪律处分全覆盖 在监察体制改革以前，由于纪律处分实行党纪和行政纪律处分双重处分体制，因此，行政纪律处分的对象分散而且只适用于国家机关和事业单位工作人员，致使部分行使公权力的公职人员不受监督。为实现政务处分与相关法律法规规定的纪律处分的有效衔接，应当修改《公务员法》等法律法规的规定，将这些法律法规规定的纪律处分统一规定为政务处分，并且明确规定《公务员法》等法律法规规定的处分依据、条件、主体和程序可以适用于监察机关作出政务处分的决定，但必须按照《监察法》的原则和精神对之适当修改，以保障《监察法》与相关法律之间的衔接。

国有企业中的公职人员的处分应当由国家监察委员会会同相关部门制定法规，具体规定处分的主体和程序。1997年《行政监察法》规定，行政机关工作人员对监察决定不服的，可以向作出决定的监察机关申请复审，对复审决定仍不服的，可以向上一级监察机关申请复核。

政务处分本质上仍然属于国家机关内部的纪律处分，受政务处分的公职人员可以依法行使申诉权，要求作出处分的决定机关复审，对复审不服的还可以向作出处分决定的上级监察机关提请复核。政务处分决定属于《行政诉讼法》规定的不予受理的情形。

第二阶段：从上世纪90年代至2005年《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)的颁布实施，法律规定国家行政机关工作人员违反政纪或者行政纪律应当受到行政处分。我国法律和法规较少使用政纪一词，只有1990年行政监察条例和1998年国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定两部行政法规使用过政纪的概念，自2005年《公务员法》颁布实施以来，在法律和法规层面较多使用行政纪律概念，凡违反行政纪律的公务员均应受到纪律处分，此种纪律处分即行政纪律处分，所以，行政纪律处分与行政处分的含义相同。

如果国家工作人员违法犯罪被司法机关追究刑事责任，可能不会一并受到党纪和行政处分。(一)政务处分是对国家机关内部工作人员违法行为的惩戒措施 我国行政法上的行政处分，属于行政法上的内部行政行为，是指国家行政机关对其系统内部违法失职的公务员实施的一种惩戒措施。1957国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定确立了复议和申诉制度：国家行政机关工作人员对所受纪律处分不服的时候，有权向处理机关要求复议，并且有权直接向上级机关申诉。虽然1955年3月中国共产党全国代表会议决定设立中央和地方监察委员会，代替中央和地方各级纪律检查委员会，党的第八次全国代表大会规定党的监察委员会监督党员和党组织遵守党纪。

2017年7月17日，《中国纪检监察报》发表《使党的主张成为国家意志》一文，最先提出用政务处分替代政纪处分。(三)政务处分的主体、程序与其它法律法规规定的处分主体与程序的衔接 监察体制改革前，我国行政纪律处分主体为行政监察机关、行政机关以及国有企业和事业单位的主管部门，《公务员法》和行政机关公务员处分条例规定的纪律处分决定机关为行政监察机关和行政机关两种。

监察体制改革的目标之一在于通过整合反腐败资源实现纪法衔接，通过设立国家监察委员会实现党内监督与国家监察之间的贯通。第三种为国有企业工作人员行政纪律处分，2009年国有企业领导人员廉洁从业若干规定第22条规定为警示谈话、调离岗位、降职、免职处理四种。

【注释】 *本文系研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项课题健全党和国家监督体系研究(18VSJ051)的阶段性成果。2005年《公务员法》规定，公务员对涉及本人的人事处理不服的，可以向原处理机关申请复核。

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